推动能源生产和消费革命,必须加强全局谋划。国务院办公厅11月19日公布的《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》(国办发〔2014〕31号)提出,坚持“节约、清洁、安全”的战略方针,加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。业内人士将其解读为“十二五”能源规划和“十三五”规划联结起来的重要纲领性文件。这个篇幅近万字、规划时间跨度6年的行动计划有何看点?

        一、《行动计划》定调“十三五”能源战略

        《行动计划》从能源安全、能源清洁利用、能源体制改革等方面提出未来能源发展的路径,并提出一系列约束性指标。业内人士将其解读为“十二五”能源规划和“十三五”规划联结起来的重要纲领性文件。

        (一)能源低碳清洁利用是重点

        针对我国最主要的能源——煤炭,《行动计划》继续强调要控制煤炭消费总量,首次提出到2020年煤炭消费总量将控制在42亿吨左右,要加强煤炭清洁利用,大力发展可再生能源替代部分煤炭需求。据中国煤炭工业协会统计,2013年全国煤炭消费总量已经达到了36.1亿吨,2020年要控制在42亿吨并非易事。据中煤协估算,即使未来几年我国煤炭消费年均增速从过去的10%下降到3%,2020年消费总量仍将超过44亿吨。

        厦门大学能源研究中心主任林伯强认为,《行动计划》重点强调“十二五”期间没有解决的问题,如与雾霾对应的能源清洁利用,意味着“十三五”期间煤炭的空间已不大。安迅思煤炭行业分析师邓舜表示,我国经济发展已经到了一定的阶段,开始转向关注日益突出的大气污染问题。因此,要求减少对环境影响较大的煤炭,鼓励天然气、可再生能源的发展,必然成为当前的主要目标。

        正如《行动计划》所明确的,将大力发展风电和太阳能发电。2020年,风电和光伏装机要分别达到2亿和1亿千瓦,相比“十二五”的规划装机目标,翻了2倍多,实现非化石能源占一次能源消费比重15%的目标。

        (二)能源改革服务能源安全

        能源安全亦是《行动计划》重点强调的部分。提出到2020年,基本形成比较完善的能源安全保障体系。业内人士认为,《行动计划》首次提出“节源”的概念,意在保障能源安全。同时,提供了高层观测能源产业发展的思路,重点是“开源、节流、安全”。

        针对我国“多煤、少油、缺气”的能源资源禀赋,业内人士公认,我国能源安全主要是石油和天然气的安全。对于“能源自给能力保持在85%左右”,林伯强认为,我国石油和天然气对外进口增长很快,石油对外依存超超60%,天然气达到30%,两者相加占能源消费总量进口基本达到15%。因此,意味着今后一段时间煤炭进出口要基本保持平衡。

        专家认为,完成“十三五”期间能源各领域的量化目标,将主要靠能源体制机制、价格改革发挥作用。《行动计划》要求推进石油、天然气、电力等领域价格改革,有序放开竞争性环节价格,重点推进电网、油气管网建设运营体制改革。国务院研究室综合经济司副司长范必认为,能源是计划经济时期管制最严格的领域之一,很难单纯定性为市场经济或计划经济,因此建议采用全产业链市场化改革框架来推进。

        二、《行动计划》三大看点——控总量?调结构?促改革

        (一)控总量——控制消费总量,保障能源安全

        我国已成为世界第一大能源消费国,伴随能源生产和消费的快速增长,环境污染和能源安全问题不断凸显。《行动计划》提出,要重点实施节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动四大战略。节约优先战略,就是要大力提高能源效率,合理控制能源消费总量。《行动计划》明确,到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右,煤炭消费总量控制在42亿吨左右。中国工业经济联合会会长李毅中指出,这是既务实又必须实现的目标。我国能源消费占全球总量的21.5%,创造了全球GDP的12.3%,但单位GDP能耗非常高。今后几年必须把一次能源消耗总量的年增幅控制在3.5%以下。

        我国能源安全问题日趋突出,能源对外依存度加大。目前,我国已成为煤炭、石油、天然气和铀资源全品种的净进口国。为此,《行动计划》明确,到2020年,国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤,能源自给能力保持在85%左右。加快常规天然气勘探开发,努力建设8个年产量百亿立方米级以上的大型天然气生产基地;累计新增常规天然气探明地质储量5.5万亿立方米,年产常规天然气1850亿立方米;要重点突破页岩气和煤层气开发,页岩气产量力争超过300亿立方米,煤层气产量力争达到300亿立方米。

        (二)调结构——控制煤炭消费,优化能源结构

        我国能源结构以煤为主,开发利用方式粗放,主要污染物和温室气体排放总量居世界前列。为此,《行动计划》提出,要积极发展天然气、核电、可再生能源等清洁能源,降低煤炭消费比重,推动能源结构持续优化。到2020年,非化石能源占一次能源消费比重达到15%,天然气比重达到10%以上,煤炭消费比重控制在62%以内。

        在控制煤炭消费方面,《行动计划》特别明确,要削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量。到2020年,京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年净削减1亿吨,长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长。据国家能源局局长吴新雄此前介绍,我国能源结构中化石能源比重偏高,煤炭消费比重高达66%,比世界平均水平高35.8个百分点;非化石能源占能源消费总量仅9.8%,实现2020年非化石能源占比15%的目标,任务十分艰巨。

        在推动清洁能源开发利用方面,《行动计划》也提出了具体目标:提高天然气消费比重,到2020年,天然气在一次能源消费中的比重提高到10%以上。实施气化城市民生工程,城镇居民基本用上天然气;大力发展可再生能源,力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右;风电装机达到2亿千瓦,风电与煤电上网电价相当;光伏装机达到1亿千瓦左右;地热能利用规模达到5000万吨标准煤。

        除装机规模目标外,首次提及风电和光伏发电到2020年的上网电价水平目标。《行动计划》提出,要按照输出与就地消纳利用并重、集中式与分布式发展并举的原则,加快发展可再生能源。到2020年,风电与煤电上网电价相当,光伏发电与电网销售电价相当。业内人士指出,可再生能源在未来我国能源消费结构中的定位已经明确,但要发挥明显替代效应,必须在上网电价水平这一关键指标上与传统煤电看齐,否则,单纯强调装机规模目标并无多大意义。此次明确风电、光伏发电上网电价目标,无疑找准了推动行业发展的关键着力点,对于可再生能源行业发展意义深远。

        (三)促改革——推进能源体制改革

        深化能源体制改革,是建立现代能源体系、保障国家能源安全的制度保障。值得注意的是,一些搁置和存在分歧的能源改革未来也将加速。

        天然气、电价或将加速市场化。价格管控也在放松。《行动计划》提出,推进石油、天然气、电力等领域价格改革,有序放开竞争性环节价格,天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成,输配电价和油气管输价格由政府定价。而这一思路事实上已在日前的深圳市输配电价格改革试点中所体现。据了解,深圳试点启动后,还将有更多的电力过剩地区陆续加入到输配电价改革试点,进一步推动电价改革。林伯强表示,能源价格改革的根本就是市场定价和价格机制透明,清理附加费其实就是透明的一个方面。从目前我国能源价格改革进展情况看,煤炭价格已经相对市场化,天然气价格在明年进一步调整后将会相对市场化。

        电网、油气管网建设运营体制改革被特别提出。《行动计划》指出,将明确电网和油气管网功能定位,逐步建立公平接入、供需导向、可靠灵活的电力和油气输送网络。电力领域推动双方直接交易,构建竞争性电力市场。专家表示,油气更加开放的关键点在于油气产业链,包括从勘探开发、区块出让开始,经过流通环节,到油箱、再到厨房的市场化改革。电力改革也是如此。今年以来,停滞数年的电力体制改革再度启动。专家指出,“放开两头、监管中间”和“四放开一独立”的改革思路基本明确,输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开、公益性和调节性以外的发供电计划放开,交易平台相对独立。虽然目前仍在讨论细节,但按照年初改革的部署,电力体制改革方案应在今年内出台。

        加快和完善能源监管体制以及环境监管体制。能源监管方面,《行动计划》提出,要加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加快简政放权,继续取消和下放行政审批事项。国务院发展研究中心高世楫认为,推动能源体制革命的一项重要内容就是要加快和完善能源监管体制以及环境监管体制,提高能源监管的有效性和效率,促进能源市场有效竞争和秩序公正。

        三、重点实施四大战略,明确五项主要任务

        《行动计划》提出,坚持“节约、清洁、安全”的战略方针,加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。

        重点实施四大战略:节约优先战略。到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右,煤炭消费总量控制在42亿吨左右;立足国内战略。到2020年,基本形成比较完善的能源安全保障体系。采比提高到14-15,能源储备应急体系基本建成;绿色低碳战略。到2020年,非化石能源占一次能源消费比重达到15%,天然气比重达到10%以上,煤炭消费比重控制在62%以内;创新驱动战略。到2020年,基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系。

        明确五项主要任务:增强能源自主保障能力。立足国内,加强能源供应能力建设,不断提高自主控制能源对外依存度的能力。推进能源消费革命。调整优化经济结构,转变能源消费理念,强化工业、交通、建筑节能和需求侧管理,重视生活节能,严格控制能源消费总量过快增长,切实扭转粗放用能方式,不断提高能源使用效率。优化能源结构。积极发展天然气、核电、可再生能源等清洁能源,降低煤炭消费比重,推动能源结构持续优化。拓展能源国际合作。统筹利用国内国际两种资源、两个市场,坚持投资与贸易并举、陆海通道并举,加快制定利用海外能源资源中长期规划,着力拓展进口通道,着力建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、孟中印缅经济走廊和中巴经济走廊,积极支持能源技术、装备和工程队伍“走出去”。推进能源科技创新。按照创新机制、夯实基础、超前部署、重点跨越的原则,加强科技自主创新,鼓励引进消化吸收再创新,打造能源科技创新升级版,建设能源科技强国。

        图1 实施四大战略

        图2 五项主要任务

        四、能源法制体系建设滞后,能源革命推进立法步伐

        习近平总书记年初在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调,“凡属重大改革都要于法有据”。 错综复杂的能源进出口问题、推进新能源开发利用问题、降低能源消耗等问题,促使能源法律建设迫在眉睫。由此可见,立法先行,应当成为我国能源领域市场化改革的首要任务。此次《行动计划》明确指出,要健全能源法律法规。加快推动能源法制定和电力法、煤炭法修订工作。积极推进海洋石油天然气管道保护、核电管理、能源储备等行政法规制定或修订工作。

        国家能源局总监谭荣尧曾表示,能源立法对现在的能源行业十分重要。要立法先行,点面结合,探索监管新手段、新方法,提高能源监管能力和水平。从能源法制建设、能源发展规划、能源发展转型等方面,努力贯彻落实党中央、国务院的一系列战略部署。中国能源法研究会指出,能源法研究需求巨大。目前的研究深度和广度不够,随着能源革命和能源发展,必要性愈发突出。老旧的能源法、电力法、煤炭法很难适用于现在的能源行业,法律法规的建设与完善应加快脚步。能源法研究会第二届理事会会长叶荣泗表示,推进能源革命,需要良法良制做保障,必须建立健全有国家强制力保障的法律法规体系。近几年,能源法立法受阻、能源法制体系建设明显滞后、能源法律法规修改遇到很多困境,但法律的修改必须顺应能源革命历史大潮,法律的探索和提出必须适应能源消费革命、能源供应革命、能源技术革命、能源体制革命和加强能源国际合作的能源法律制度。