我国“十二五”公路发展思路

        “十一五”时期是我国公路水路交通基础设施发展最快的五年。公路总里程有望达到400万公里，比2005年翻一番，其中高速公路里程接近7.5万公里，比2005年增加83％。有铺装路面里程接近200万公里，比2005年增加2.8倍。沿海港口万吨级以上泊位将超过1300个，比2005年增加近60％。公路水路交通基础设施的迅速增加主要得益于投资规模的急剧扩大。预计今年交通固定资产投资将会突破1.2万亿元，比2 0 05年增长86％。公路水路交通基础设施的迅速增加，有力地支撑了国民经济和社会发展，缓解了交通运输紧张局面，也极大地改善了城乡居民的出行条件。

        但是，我们也必须清醒地认识到，公路水路交通基础设施的这种急剧扩张掩盖了许多深层次的问题，在“十二五”经济社会发展面临更为复杂的形势下，这些深层次的问题将会逐步显现出来。同时也应该看到，随着我国经济实力迅速增强，交通基础设施网络日趋完善，我们有能力在“十二五”开始逐步解决过去想解决但却没有条件解决的问题。

        发展综合运输体系要先解决体制问题

        即使不能解决体制问题，在交通基础设施建设方面跨部门合作还是可以有所作为必须加快发展综合运输体系已经成为共识，但如何加快发展综合运输体系却始终未得到破解，其根本症结是体制问题。尽管“十一五”期间已经把综合运输规划的职能明确赋予交通运输部，但在现行管理体制下，交通运输部根本无法有效地组织编制综合运输规划。规划都无法有效地组织编制，加快发展综合运输体系就连纸上谈兵也做不到了。因此，要破解加快发展综合运输体系的难题，必须首先解决体制问题，真正形成大交通运输部，统一管理各种运输方式，不仅统一管理公路、铁路、水运、民航、管道，而且要统一管理城市公共交通。

   “十二五”期间能否解决体制问题，现在下结论还为时过早，但是，即使在“十二五”期间仍不能解决体制问题，在交通基础设施建设方面，通过跨部门合作构筑综合运输体系也还是可以有所作为的。

        就交通基础设施而言，综合运输体系是以网络形态表现出来的，其基本构件就是通道与结点。综合运输通道是由两种以上运输方式共同组成的。比如，高速公路、高速铁路和民航共同组成京沪通道，高速公路、铁路、水运共同组成长江沿江通道。在不考虑资源约束的条件下，可以由各种运输方式独自建设自己的基础设施，最终形成由不同运输方式共同组成的综合运输通道，这在不改变现有管理体制的条件下也可以做得到。但是，如果考虑资源约束，特别是土地和线位资源的约束，就必须考虑合理安排不同运输方式的协调发展和线位布局。即使“十二五”期间体制问题仍然不能得到解决，从各部门自身利益出发，也应该形成战略合作伙伴关系，共同携手规划与建设大的综合运输通道。这在“十一五”已经有先例，交通部与铁道部就曾联合规划建设琼州海峡通道。

争取在高速公路和城际铁路联合规划与建设上取得突破

        “十二五”期间，即使体制问题不能解决，至少也应该采取跨部门合作的方式，在高速公路和城际铁路联合规划与建设上取得实质性的突破。可做的事情至少有三项。

        第一，在已建的高速公路特大桥梁上采取必要的加固措施后，下挂轻铁。

        在城际轻铁发展规模越来越大的情况下，势必要考虑过江问题。特大桥梁下挂轻铁，可以有效解决这一问题，节约并有效利用资源。在今后新建高速公路特大桥梁时，也应从技术规范上就为以后下挂轻铁留出余地。

        其次，建设高速公路过江隧道时统筹考虑地铁建设。在这一方面，公路部门要付出一些代价，也就是说，隧道直径要大一些，以适应地铁需要。但从全局来说，这样布置是节约的。高速公路车辆行驶只需要隧道上半部分，而下半部分完全可以用于布置地铁。

        第三，在高速公路中央隔离带上布置城际快铁。在土地和线位资源有限的情况下，这种方式可以有效地节约使用土地和线位资源。这件事情做起来难度要更大些，因为要预作规划，部门间的协同至关重要。

        综合运输枢纽首先要客货分离

        综合运输网络结点具体表现为综合运输枢纽。发展综合运输枢纽，首先要把客货分离，其次要具体到每个点的布局上。

        在客货分离上，货运枢纽的规划与建设应与物流园区的建设结合起来，特别要重视信息平台和网络的建设。客运枢纽的规划与建设，应当把换乘系统作为最重要的考虑因素。在每个点的布局上，各种运输方式的地位是不同的。高速公路和地铁要服从机场的布局，铁路和高速公路则要服从港口的布局，公路则要服从铁路站点的布局。

        在客运枢纽的布局上还要考虑尽可能采用立体换乘系统，以方便旅客换乘。在体制问题不能解决的情况下，可以考虑充分发挥地方政府的协调作用。公路、铁路、港口、机场的建设都需要依靠当地政府，而发展综合运输枢纽又符合地方利益，因此，可以在地方政府主导下，规划和建设综合运输枢纽。

        现行收费公路政策应尽快调整

        要把中央掌握的公路建设资金主要用于国省干线公路改造“十一五”期间公路建设取得了巨大成绩，但发展不平衡，突出表现为高速公路和农村公路这两头发展速度明显加快，而国省干线公路发展滞后。如果说高速公路是大动脉，农村公路是毛细血管，国省干线公路则是支血管。支血管不畅，同样会造成心肌梗塞。加快国省干线公路改造应当是“十二五”公路建设的当务之急和重中之重。

        加快国省干线公路改造的最主要制约因素是建设资金严重不足。国省干线公路改造的单位造价远远高于农村公路造价，建设资金需求巨大。燃油税改革后，地方交通部门唯一可以用于国省干线公路改造的资金来源被取消了。取消二级路收费后，国省干线公路改造又无法利用银行贷款。在这种极为严峻的形势下，要破解国省干线公路改造资金严重短缺的难题，就必须在“十二五”期间果断改变投融资政策，要把中央掌握的公路建设资金主要用于国省干线公路改造。中央掌握的公路建设资金既包括车购税，也包括燃油税。“十二五”期间中央掌握的公路建设资金， 除西部个别省区（ 西藏、青海、新疆）外，不再向高速公路投入，原则上也不再向东中部地区的农村公路投入。

        这样，在“十二五”期间把中央掌握的公路建设资金集中用于国省干线公路改造，加之采取地区差异化政策， 调动地方财政配套的积极性，就可以基本化解国省干线公路改造资金严重短缺的难题，国省干线公路改造将会取得重大突破，甚至基本完成，整个公路网实现均衡发展，路网的功能、效率和服务水平将会得到极大的提升。


        中央资金不再投入高速公路建设的时机已经成熟

        “十二五”期间高速公路还要继续发展，但其建设重点已经由大规模构建网络转向完善网络，主要任务是打通断头路、加密和扩容，其建设资金来源主要依靠继续实施收费公路政策。

        从这个意义上说，收费公路政策应当是我国长期坚持的一项政策。其实，这个世界上没有免费的高速公路，只是收费的形式不同。一些国家高速公Feature Report 速递 特派84·路的建设与养护全部由国家财政负担，资金来源是一般税收，也就是说，纳税人不论是否驾车，都必须付出费用。另外一些国家高速公路的建设与养护利用燃油税收入。燃油税是专项税，只有驾车才付费用。从这个意义上说，要比一般税更为合理，不驾车就不必付费。但是，就驾车人来说，不论是否使用高速公路都必须付费。中国采用的收费公路政策是使用者付费，只有使用高速公路才付费。应当说这是最合理的。

        中国的收费公路政策对中国高速公路的快速发展起到了决定性的不可或缺的作用，但是也有缺陷。当时提出的原则是“贷款修路，收费还贷”，也就是说，当时只认识到建设高速公路需要资金，忽略了养护和维持高速公路也需要资金，以为还完贷款就可以停止收费了。实际上，建设高速公路需要资金，养护和维持高速公路也需要资金，只是需求量有所不同。

        因此，应当调整现行的收费公路政策。首先，继续实行合理的经营年限，收费标准能够满足在规定年限内还贷和经营的需要。其次，经营期满之后，继续收费，但收费标准要降下来，满足维持高速公路运转的需要即可。倘若继续执行并完善收费公路政策，中央掌握的公路建设资金就不必再投向高速公路，因为再投向高速公路实际上就是对驾车人双重收费。把中央掌握的公路建设资金投向公益性的不收费公路才是合理的。当初把车购税用于高速公路建设是有其特定历史原因的。高速公路建设刚刚起步，各级财政资金极为匮乏，银行贷款还没有大量进入高速公路建设领域，把把车购税用于高速公路建设可以起到有效引导作用。但是，现在情况已经完全不同了。高速公路网络已经基本形成，银行贷款已经并仍在大量用于高速公路建设，特别是新世纪以来各地都发展起一批具有极强实力的高速公路投资集团，它们已经能够利用收费公路政策来承担起高速公路融资任务。因此，中央资金不再投入高速公路建设的时机已经成熟。

        依靠地方政府进行农村公路网化

        “十二五”期间农村公路也要继续发展。但是，通过近10年的大规模建设，东中部地区农村公路（油路或水泥路）骨架已经基本建成，通乡通村的建设任务已经基本完成，下一步网化的任务应当主要依靠地方政府根据当地财力和城镇化进度来统筹安排。从某种程度上来说，东中部地区农村公路条件极大改善后，地方政府也会把更多的注意力转向对当地经济和社会发展影响更大的国省干线公路改造上。适时把中央资金转向国省干线公路改造也是符合地方利益和需要的。

        抓紧修改《国家高速公路网规划》和国道网规划

        “十二五”期间要完善公路网，首先要抓紧修改《国家高速公路网规划》和国道网规划。编制《国家高速公路网规划》遵循的基本原则是覆盖面和连通度。当时提出的覆盖面就是覆盖当时20万以上人口的城市。连通度就是连通铁路枢纽、港口、机场、口岸和4A级以上旅游景点。经过10年的发展，我国城市化水平有了极大提高，交通枢纽也有了较快的发展，有必要对《国家高速公路网》规划进行修改并相应调整国道网规划，在此基础上，各地也要修改省道规划，才能适应加快国省干线公路改造的需要。

在完善公路网的同时，有必要组织一批具有战略意义的重大项目。在继续推进琼州海峡通道建设的同时，可以考虑启动渤海海峡通道建设的前期工作。

        “十二五”期间可以考虑规划并分段有序启动沿边公路建设。沿边公路既包括沿陆路边境，也包括沿海岸线。这一工程对于富边、维稳、保障领土安全，提升国家形象都有着深远的战略意义，应当尽快启动，精心组织。